Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów

- z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 78

w sprawie możliwości uchylenia bądź zawieszenia obowiązywania punktów 1 i 2 ustępu 3 w art. 172 ustawy Prawo bankowe

   Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do interpelacji pana posła Grzegorza Kurczuka w sprawie możliwości uchylenia bądź zawieszenia obowiązywania punktów 1 i 2 ustępu 3 w art. 172 ustawy Prawo bankowe uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

   Zdaniem ministra finansów należy podzielić zasadność zaprezentowanej w interpelacji opinii, iż proces restrukturyzacji bankowości spółdzielczej wymaga kompleksowego podejścia i nie może być rozpatrywany z pominięciem interesu ogólnospołecznego oraz interesów poszczególnych społeczności lokalnych. Trafny jest również pogląd, iż banki spółdzielcze poprzez finansowanie środowisk lokalnych będą mogły odgrywać istotną rolę w rozwoju tych społeczności.

   Aby jednak aktywnie uczestniczyć w procesach gospodarczych i wspierać rozwój rynków lokalnych, banki spółdzielcze muszą być postrzegane jako instytucje wzbudzające zaufanie i gwarantujące bezpieczeństwo podjęcia z nimi współpracy. Należy tutaj również zwrócić uwagę na specyficzny charakter banków spółdzielczych, które, pomimo iż mają formę spółdzielni i działają na podstawie szczególnego rodzaju ustaw, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających oraz ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, są przede wszystkim bankami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe i jako instytucje zaufania publicznego muszą spełniać wymogi stawiane dla tego rodzaju podmiotów finansowych.

   W odniesieniu do banków spółdzielczych istotne jest w związku z tym zachowanie odpowiedniej proporcji pomiędzy uwarunkowaniami wynikającymi z ich szczególnej formy prawnej a koniecznością realizacji celów gospodarczych, zwłaszcza że fakt prowadzenia działalności bankowej oznacza przede wszystkim odpowiedzialność za bezpieczeństwo środków osób trzecich, lokujących w bankach swoje oszczędności.

   Jednym z najistotniejszych elementów gwarantujących bezpieczeństwo środków deponentów jest posiadanie przez banki odpowiednio wysokiego poziomu kapitału własnego. Wynika to z rozlicznych funkcji, jakie fundusze te spełniają w przedsiębiorstwie bankowym, a w szczególności zabezpieczenia przez nie ryzyka związanego z operacjami bankowymi.

   Według Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego fundusze własne banków spółdzielczych na koniec czerwca 2001 r. wynosiły 1770,1 mln zł i w stosunku do końca 2000 r. wzrosły o 20,9% (realnie o 17,1%). Roczna dynamika funduszy własnych wyniosła 124,5%. Na taki wzrost funduszy własnych wpływ miało przede wszystkim: zwiększenie funduszu zasobowego w wyniku podziału zysku za 2000 r. o 241,6 mln zł, zmniejszenie strat z lat ubiegłych o 6,5 mln zł oraz zmniejszenie się pomniejszeń sumy funduszy podstawowych i uzupełniających o 15,8 mln zł. Banki spółdzielcze przeznaczyły ponadto 267,2 mln zł, tj. 85,4% (w analogicznym okresie ubiegłego roku 169,9 mln zł, tj. 81,0%) z zysku netto za 2000 r. na zwiększenie funduszy własnych.

   Rozważając kwestię wyposażenia banków spółdzielczych w kapitał własny, nie można również pominąć uwarunkowań zewnętrznych, dotyczących bankowego sektora spółdzielczego, a wynikających m.in. z art. 6 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, ratyfikowanego przez Sejm RP ustawą z dnia 4 lipca 1992 r. (DzU z 1992 r. nr 60, poz. 302).

   Wypełniając nałożone na Polskę zobowiązania wynikające z układu stowarzyszeniowego, w dniu 29 sierpnia 1997 r. Sejm RP uchwalił nowe Prawo bankowe, które dostosowało polskie prawodawstwo w tej dziedzinie do norm obowiązujących w Unii Europejskiej.

   W nowym Prawie bankowym uregulowana została również kwestia wyposażenia banków, w tym banków spółdzielczych, w kapitał założycielski i fundusze własne. Zgodnie z zapisem art. 30 ustawy Prawo bankowe, określającego zasady postępowania przy tworzeniu banku, wielkość funduszy własnych banku powinna być dostosowana do rodzaju czynności bankowych przewidzianych do wykonywania i rozmiaru zamierzonej działalności, przy czym w art. 32 określony został minimalny poziom kapitałów banków, konieczny w celu zapewnienia bezpieczeństwa ekonomicznego prowadzonej przez nie działalności.

   Na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe Komisja Nadzoru Bankowego zobowiązana została przez Sejm RP do dokonania określenia w formie uchwały norm regulujących wyposażenie banków spółdzielczych w kapitał założycielski, tj. norm mających zastosowanie w przypadku banków nowo tworzonych.

   Sytuację funduszy banków działających w dniu wejścia w życie ustawy Prawo bankowe określał pierwotnie art. 172 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., który nałożył na wszystkie banki obowiązek uzupełnienia do końca 1999 r. funduszy własnych do poziomu wymaganego przy tworzeniu banków.

   Zgodnie z ust. 2 wspomnianego artykułu Komisja Nadzoru Bankowego w uchwale 9/98 określiła, iż kapitał założycielski banku spółdzielczego, który od początku swej działalności będzie zrzeszony w jednym z banków regionalnych lub zrzeszających, nie będzie mógł być niższy od równowartości:

   - 300 tys. ecu - jeżeli zezwolenie na utworzenie banku wydane zostało przed dniem 1 stycznia 1999 r.,

   - 1 mln ECU - jeżeli zezwolenie na utworzenie banku wydane zostało po dniu 1 stycznia 1999 r.

   Większość przeprowadzonych połączeń banków spółdzielczych realizowanych w 1999 r. odbyła się w I połowie roku, co spowodowane było nowelizacją ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, gdzie termin uzupełnienia funduszy własnych został w ustawie Prawo bankowe przesunięty z 31 grudnia 1999 r. na dzień 31 grudnia 2000 r. Od tego momentu obserwuje się znaczne spowolnienie procesów konsolidacyjnych w bankach spółdzielczych.

   W odniesieniu do banków spółdzielczych wymóg kapitałowy został znacznie złagodzony, tak iż minimalny poziom wymaganych funduszy własnych - inaczej niż ma to miejsce w przypadku banków komercyjnych, w stosunku do których wysokość tę (5 mln euro) określa art. 32 ust. 1 ustawy Prawo bankowe - ustalono docelowo, zgodnie z art. 172 ust. 3 (nowelizując zapisy ustawy Prawo bankowe przy okazji uchwalenia ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych...), w wysokości 1 mln euro.

   W dniu 7 grudnia 2000 r. Sejm RP dokonał uchwalenia ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (DzU nr 119, poz. 1252), która w ustawie Prawo bankowe wprowadziła progi kapitałowe dla banków spółdzielczych na poziomie:

   - 300 tys. euro do 31 grudnia 2001 r.,

   - 500 tys. euro do 31 grudnia 2005 r.,

   - 1 mln euro do 31 grudnia 2010 r.

   W założeniu ustawodawcy wprowadzenie przejściowych progów kapitałowych ma na celu zdyscyplinowanie banków spółdzielczych w działaniach zmierzających do płynnego osiągnięcia docelowego wymogu kapitałowego.

   Powyższe czynniki, przy jednoczesnym wykorzystaniu możliwości, jakie stwarza ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. w postaci np. wsparcia finansowego procesów łączeniowych środkami z niewykorzystanych obligacji restrukturyzacyjnych w wysokości ok. 120 mln zł, będącymi obecnie w gestii Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, pozytywnie oddziałują na możliwość dokonania pozytywnych zmian w sektorze bankowości spółdzielczej.

   Zdaniem ministra finansów trudno podzielić przytoczony przez pana posła w niniejszej interpelacji pogląd, iż procesy łączeniowe pomiędzy bankami spółdzielczymi prowadzą w konsekwencji do rozerwania więzi członka ze swoją spółdzielnią. Podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, iż zmiany w sektorze banków spółdzielczych oznaczają jedynie zmniejszenie liczby podmiotów, a nie zmniejszenie sieci placówek. Nie ma przeszkód, aby połączone banki spółdzielcze, w oparciu o przeprowadzone analizy kosztów funkcjonowania swoich jednostek oraz potrzeb społeczności lokalnych, kontynuowały dalszą działalność na dotychczasowym obszarze funkcjonowania banku przyłączonego, np. w formie oddziału, filii czy punktu kasowego.

   Z informacji Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego wynika ponadto, iż na dzień 30 czerwca 2001 r. odnotowano w stosunku do czerwca i grudnia ub. r. (2683 oraz 2703) wzrost liczby oddziałów i placówek banków spółdzielczych do 2805. W konsekwencji procesowi temu towarzyszy jednocześnie wzrost liczby osób zatrudnionych w bankach spółdzielczych, który kształtował się na dzień 30 czerwca 2000 r. na poziomie 11 268 osób, zaś na dzień 30 czerwca 2001 r. wynosił 12 474 osoby.

   Liczne przykłady prawidłowo przeprowadzonych łączeń banków spółdzielczych wskazują, że w ich następstwie nie tylko nie uległy zerwaniu łączące je więzi z lokalnymi społecznościami, a wręcz poprawiły się możliwości działania oraz zakres i jakość usług, jakie banki mogą zaoferować swoim klientom.

   Konieczność konsolidacji kapitałowej w obrębie banków spółdzielczych wynika z faktu coraz częstszego angażowania się przez banki komercyjne w detaliczną obsługę klientów na zdominowanych dotychczas przez banki spółdzielcze obszarach wiejskich oraz pojawienia się na ww. obszarach konkurencji w postaci spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

   Mając na względzie przytoczone argumenty, wobec zwiększonej dodatkowo konkurencji ze strony banków zagranicznych, jedynie dobrze przygotowana i skutecznie realizowana strategia banków spółdzielczych może zapewnić im przetrwanie. Nie ulega również wątpliwości fakt, iż w dłuższej perspektywie jedynie silne kapitałowo banki spółdzielcze będą mogły aktywnie uczestniczyć w restrukturyzacji szeroko pojętego sektora rolnego, będącego ich głównym klientem, a więc również efektywnie służyć społecznościom lokalnym.

   Ukształtowanie struktur organizacyjnych sektora spółdzielczości bankowej przy jednoczesnym wzmocnieniu kapitałowym, unowocześnieniu metod zarządzania z wykorzystaniem systemów informatycznych oraz jednolitych procedur bankowych skutkować będzie w konsekwencji również zapewnieniem polskiej bankowości spółdzielczej warunków umożliwiających funkcjonowanie w warunkach zaostrzającej się konkurencji również po akcesji Polski do Unii Europejskiej. Ponadto silne kapitałowo banki spółdzielcze będą mogły aktywnie brać udział w restrukturyzacji rolnictwa oraz będą atrakcyjnym partnerem dla jednostek samorządu terytorialnego.

   W związku z integracją Polski z Unią Europejską wydaje się również, że przedstawione powyżej, jak również inne kierunki działań banków spółdzielczych, nastawionych z uwagi na ich lokalizację oraz poziom funduszy własnych przede wszystkim na obsługę finansową społeczności lokalnych, mogą stanowić podstawę do wyrażenia opinii, iż sektor ten w podobnym zakresie będzie współuczestniczył w obsłudze finansowej bezpośrednich odbiorców wsparcia - tzn. rolników - w ramach programów finansowanych ze środków zewnętrznych (np. przedakcesyjnych - program SAPARD, jak również po akcesji Polski do Unii Europejskiej - w ramach środków finansujących Wspólną Politykę Rolną).

   W świetle przedstawionych okoliczności należy uznać jednocześnie, iż uchylenie bądź zawieszenie obowiązywania punktów 1 i 2 ust. 3 w art. 172 ustawy Prawo bankowe jest nie tylko nie celowe, ale stanowiłoby zagrożenie dla przyszłego funkcjonowania banków spółdzielczych. Wydaje się ono niecelowe tym bardziej, iż niemal wszystkie z 90 banków spółdzielczych (na 662 bs - wg stanu na 30 września 2001 r.), które nie spełniają norm określonych w Prawie bankowym, poinformowały o podjętych działaniach (najczęściej łączeniowych) w celu sprostania wymogom ustawowym. Warto przy tym wskazać, że zdecydowana większość z nich to banki o bardzo niskich funduszach własnych, wynoszących średnio 156,7 tys. euro, co oznacza, biorąc pod uwagę np. limity zaangażowania ograniczające wielkość możliwych do udzielenia przez banki kredytów, że nie będą one w stanie sprostać nawet bardzo ograniczonym oczekiwaniom ich klientów.

   W konkluzji uznać należy, iż doświadczenia ostatnich lat - w tym dwukrotne już przesunięcie terminu w stosunku do pierwszego progu kapitałowego - wskazują, iż zrezygnowanie z progów przejściowych stworzyłoby realne zagrożenie dla uzyskania przez banki spółdzielcze ostatecznego progu kapitałowego w wysokości 1 mln euro.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Jacek Bartkiewicz

   Warszawa, dnia 30 listopada 2001 r.