Odpowiedź ministra środowiska

- z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 721

w sprawie zasad określania stawek opłaty eksploatacyjnej

   Z upoważnienia prezesa Rady Ministrów składam na ręce pana marszałka odpowiedź, przygotowaną w porozumieniu z prezesem Rządowego Centrum Legislacji, na interpelację posłanki pani Zyty Gilowskiej i posła pana Eugeniusza Wycisło z dnia 28 lutego 2002 r., nr SPS-0202-721/02, w sprawie zasad określania stawek opłaty eksploatacyjnej.

   Zanim przejdę do udzielenia odpowiedzi na pytanie postawione w interpelacji dotyczące rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (DzU nr 153, poz. 1746), chciałbym na wstępie wyjaśnić przyczyny przyjęcia koncepcji ustalania opłat eksploatacyjnych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 lipca 2001 r. Przepisy o opłatach eksploatacyjnych obowiązujące do dnia 31 grudnia 2001 r. powodowały liczne kontrowersje i spory sądowe, głównie z uwagi na konstrukcję nawiązującą do ceny sprzedaży kopaliny. Opłaty wymierzane na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów za tę samą ilość wydobytej kopaliny i za ten sam jej rodzaj były różnej wysokości z uwagi na uzyskiwanie przez przedsiębiorców różnej ceny sprzedaży kopaliny. Nosiło to znamiona nierównego traktowania podmiotów w przepisach ustawowych. Nadto opłacie powinna podlegać kopalina wydobyta ze złoża, a w świetle dotychczasowych przepisów objęcie jej opłatą napotykało trudności, gdyż przedsiębiorcy poddają kopalinę przeróbce i tę dopiero sprzedają. Dostrzegając niedoskonałości przepisów, a przede wszystkim biorąc pod uwagę okoliczność, że opłata eksploatacyjna jest jedną z opłat za korzystanie ze środowiska, opracowano koncepcję opłat eksploatacyjnych, która odchodzi od ustalania ich na podstawie ceny sprzedaży kopaliny. W świetle przepisów znowelizowanego Prawa geologicznego i górniczego opłata eksploatacyjna stanowi iloczyn ilości wydobytej kopaliny i kwotowej stawki opłaty za jednostkę miary. Nowy system opłat ujednolica prawa i obowiązki przedsiębiorców.

   Przy ustalaniu stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin Rada Ministrów kierowała się kilkoma naczelnymi zasadami. Pierwsza z nich wynika z ustawy, stanowiąc wytyczną zawartą w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego. Jednostkowe stawki opłat określiła Rada Ministrów w granicach wskazanych przez ustawodawcę w załączniku do ustawy. Drugą sferą troski Rady Ministrów przy ustalaniu jednostkowych stawek opłat eksploatacyjnych było ustalenie ich na takim poziomie, aby zostały zachowane wpływy gmin i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na dotychczasowym poziomie. Rada Ministrów kierowała się nadto zasadą, aby nie pogorszyć w znacznym stopniu sytuacji finansowej przedsiębiorców eksploatujących poszczególne rodzaje kopalin.

   Zarówno w trakcie prac w parlamencie nad nowelizacją ustawy, jak i nad projektem rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie stawek omawianych opłat były przeprowadzane szczegółowe analizy wysokości stawek opłat za poszczególne rodzaje kopalin, a na tej podstawie symulacje przewidywanych wpływów opłat dla ich beneficjentów. Z badań tych wynika, że wpływy dla gmin z tytułu opłat eksploatacyjnych w skali całego kraju nie tylko pozostaną na dotychczasowym poziomie, ale nawet wzrosną o 0,5% w stosunku do minionego roku.

   W tym stanie rzeczy nie mogę zgodzić się z zarzutami przedstawionymi w interpelacji, dotyczącymi obniżenia dochodów gmin o kilkadziesiąt procent.

   W dalszej części moich wyjaśnień przedstawiam odpowiedzi na pytania zawarte w interpelacji.

   1. W związku z zarzutem, że art. 84 Prawa geologicznego i górniczego jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, gdyż nie minimalizuje skutków finansowych dla samorządów gminnych, uprzejmie wyjaśniam, że powołany przepis konstytucji przewiduje, że podatki i inne daniny publiczne powinny mieć określony w ustawach zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także stawki. Jednakże za równoznaczne z określeniem w ustawie stawek danin publicznych uznaje się określenie w niej granic tych stawek. Jest to swoista wytyczna dla Rady Ministrów, aby ustalając stawki opłat, poruszała się w granicach zakreślonych przez ustawodawcę. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. akt U 4/98. Wszystkie elementy konstrukcyjne opłaty jako daniny publicznej wymagane przez art. 217 konstytucji zostały określone w przepisach art. 84 Prawa geologicznego i górniczego (podmioty, przedmiot i granice stawek opłat). Nie jest zatem zrozumiałe kierowanie zarzutów do art. 84 Prawa geologicznego i górniczego na tle art. 217 Konstytucji RP, uzasadnione minimalizowaniem skutków finansowych dla gmin.

   2. Projekt rozporządzenia w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych był przedmiotem uzgodnień międzyresortowych, a także poddany szerokiej konsultacji społecznej z zainteresowanymi związkami zawodowymi i samorządowymi, m.in. z KSGW NSZZ ˝Solidarność˝, PZZ ˝Kadra˝, OPZZ, Konfederacją Pracodawców Polskich, Górniczą Izbą Przemysłowo-Handlową, Stowarzyszeniem Gmin Górniczych, Związkiem Miast Polskich, Związkiem Gmin Zagłębia Miedziowego, Związkiem Pracodawców Górnictwa i Przetwórstwa Surowców Mineralnych, Związkiem Pracodawców Górnictwa Węgla Kamiennego, Polską Konfederacją Pracodawców Prywatnych. Projekt ten był nadto przesłany do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która nie przedstawiła opinii o nim. Z uwagi na to, że projekt dotyczył rozbieżnych interesów różnych podmiotów (przedsiębiorców i gmin), w czasie prac nad ustaleniem jego treści merytorycznej w dniu 9 października 2001 r. została zorganizowana w Ministerstwie Środowiska konferencja, której celem było ustalenie propozycji stawek opłat eksploatacyjnych przy udziale reprezentacji zainteresowanych stron. Zostali na nią zaproszeni zarówno przedstawiciele związków i stowarzyszeń przedsiębiorców, a także gmin. W konferencji tej jednak nie wzięli udziału przedstawiciele gmin. W wyniku konsultacji i uzgodnień międzyresortowych propozycje stawek opłat eksploatacyjnych dla niektórych rodzajów kopalin uległy zmianom. M.in. zmianie uległa stawka opłaty za węgiel kamienny, początkowo z 2,43 zł na 2,00 zł, a ostatecznie na 1,80 zł na skutek uwzględnienia przez Radę Ministrów uwag ministra gospodarki. Przyjęcie obniżonej stawki opłaty za węgiel kamienny przez Radę Ministrów było uzasadnione prowadzoną restrukturyzacją sektora górnictwa węgla kamiennego. W swoich działaniach Rada Ministrów jest obowiązana do wykazywania dbałości o budżet jednostek samorządu terytorialnego, ale również o stan finansów publicznych państwa. Przy sprzecznych interesach poszczególnych grup podmiotów musi zaś dokonać ich wyważenia. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie stawek opłat, Rada Ministrów kierowała się także potrzebą takiego określenia ich wysokości, aby nie spowodować zjawiska masowej likwidacji bądź upadłości przedsiębiorców. Taka sytuacja bowiem groziłaby zarówno brakiem wpływów z tytułu opłat do budżetów gmin w ogóle, a także spowodowałaby wzrost i tak wysokiego bezrobocia w kraju. Przyjęte w omawianym rozporządzeniu stawki opłat krytykowane przez autorów interpelacji mają zapewnić z jednej strony dochody jednostek samorządu terytorialnego na porównywalnym do dotychczasowego poziomie, a z drugiej strony nie doprowadzić do wzrostu kosztów restrukturyzacji sektora górnictwa węgla kamiennego i spowodowania zwiększenia wydatków państwa na ten cel. Stawki opłat przyjęte dla większości rodzajów kopalin są wyższe od dotychczasowych, co zapewni większe wpływy do budżetów gmin. Jak zauważyłem już wcześniej, według przeprowadzonych symulacji ustalone w rozporządzeniu stawki opłat za wydobycie poszczególnych rodzajów kopalin spowodują wzrost opłat w skali całego kraju w części należnej gminom o 0,5%, tj. z obecnych 258,4 mln zł do 259,9 mln zł. Zmiana wysokości opłat w poszczególnych grupach kopalin przedstawia się następująco:

   1) dla kopalin skalnych wzrost opłat eksploatacyjnych o 57%,

   2) dla gazu ziemnego wysokometanowego, gazu ziemnego pozostałego, ropy naftowej spadek opłat eksploatacyjnych o 16%,

   3) dla rud cynku i ołowiu spadek opłat eksploatacyjnych o 14%,

   4) dla rud miedzi wzrost opłat eksploatacyjnych o 10%,

   5) dla siarki rodzimej spadek opłat eksploatacyjnych o 28%,

   6) dla węgla brunatnego wzrost opłat eksploatacyjnych o 29%,

   7) dla węgla kamiennego spadek opłat eksploatacyjnych o 16%,

   8) dla soli kamiennej wzrost opłat eksploatacyjnych o 18%,

   9) dla solanek, torfów leczniczych, wód leczniczych wzrost opłat eksploatacyjnych o 4%,

   w porównaniu do stawek z ubiegłego roku wynikających z cen kopalin po uwzględnieniu udzielanych przez organy koncesyjne obniżek w opłacie eksploatacyjnej.

   Reasumując, należy stwierdzić, że Rada Ministrów, ustalając stawki opłat eksploatacyjnych, rozważała w różnych aspektach zmiany ich wysokości i wpływ na budżety gmin.

   3. Wyjaśnienia zawarte w poprzednim punkcie stanowią również odpowiedź na trzecie pytanie zadane przez autorów interpelacji. Rada Ministrów, wydając rozporządzenie określające stawki opłat, badała wpływ określanych w nim stawek na budżety gmin w skali całego kraju. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, aby analizą wpływu stawek opłat na budżety gminne objąć skutki projektowanego aktu normatywnego dla każdej gminy w Polsce. Skoro zatem w skali kraju nastąpić ma niewielki wzrost opłat eksploatacyjnych, to nie można mówić o naruszeniu normy określonej w art. 167 ust. 1 konstytucji.

   4. W związku z pytaniem zawartym w pkt. 4 wyjaśniam, że odpowiedź udzielona w pkt. 2 wskazuje, że Rada Ministrów, ustalając stawki opłat, wykazała należytą dbałość o interesy prawne zarówno gmin, jak i przedsiębiorców na równi, nie stawiając żadnych z tych podmiotów w uprzywilejowanej pozycji. Nie mogę zgodzić się z poglądem o uprzywilejowaniu pozycji przedsiębiorców kosztem gmin, tym bardziej że zostały podwyższone stawki opłat w większości grup kopalin. Określenie stawek opłat przez Radę Ministrów w granicach wskazanych przez ustawodawcę świadczy o nieprzekroczeniu przez rząd uprawnień określonych w ustawie do wydania aktu wykonawczego. Upoważnienie zawarte w art. 84 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze upoważnia Radę Ministrów do określenia stawek opłat eksploatacyjnych. Zatem Rada Ministrów działała w sprawach dla niej przewidzianych, a nie zastrzeżonych dla samorządu terytorialnego. W tej sytuacji nie mogę zgodzić się z zarzutem o przekroczeniu konstytucyjnych uprawnień rządu określonych w art. 146 ust. 2 Konstytucji RP. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut o naruszeniu na skutek przyjęcia w rozporządzeniu określonych stawek opłat art. 165 Konstytucji RP. Podmiotowość prawna nadana gminie przepisem art. 165 konstytucji powoduje, iż może ona występować we własnym imieniu w sferze stosunków cywilnoprawnych. Tymczasem przyznanie gminie uprawnień beneficjenta części opłat eksploatacyjnych w ustawie Pawo geologiczne i górnicze należy do sfery administracyjnoprawnej i nie może naruszać jej statusu prawnego.

   5. Omawiane rozporządzenie weszło w życie w dniu 1 stycznia 2002 r., zatem okres jego obowiązywania jest zbyt krótki dla dokonania ostatecznej oceny rzeczywistych jej skutków. Nowelizowanie go w chwili obecnej uznaję za przedwczesne i nieuzasadnione.

   6. Nie przewiduje się również nowelizowania ustawy Prawo geologiczne i górnicze z uwagi na zarzucaną przez autorów interpelacji niekonstytucyjność przepisów o opłatach eksploatacyjnych. W moim rozumieniu prawa ustawa jest zgodna z przepisami konstytucji zarówno w zakresie opłat eksploatacyjnych, jak i pozostałym, co zostało przedstawione we wcześniejszych wyjaśnieniach.

   Minister

   Stanisław Żelichowski

   Warszawa, dnia 22 marca 2002 r.