Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 10122

w sprawie zakazu zawierania ugody z gminą w przypadku, gdy starosta wszczął już postępowanie (rozprawę administracyjną) o uwłaszczenie nieruchomości na cele publiczne

   W odpowiedzi na interpelację Pana Posła Jana Łącznego, przekazaną pismem SPS-0202-10122/05 z dnia 31.05.2005 r., w sprawie zakazu zawierania ugody z gminą w przypadku, gdy starosta wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, uprzejmie udzielam wyjaśnień w tym zakresie.

   Na wstępie chciałbym poinformować Pana Marszałka, iż z treści interpelacji z dnia 24.04.2005 r. wynika, iż Pan Poseł Jan Łączny wnosi o odpowiedź na pytania dotyczące zakazu zawierania ugody w sytuacji, ˝gdy wszczęto już postępowanie (rozprawę) administracyjne o uwłaszczenie nieruchomości na cele publiczne˝. Można jednak przypuszczać, że poruszona w tym wystąpieniu kwestia dotyczy postępowania wywłaszczeniowego, a nie, jak wskazuje Pan Poseł, postępowania o uwłaszczenie. Określone w przepisach ustaw cele publiczne mogą bowiem stanowić podstawę wywłaszczenia nieruchomości, zatem w dalszych rozważaniach odniosę się do sposobu i trybu postępowania, jaki obowiązuje przy wywłaszczaniu nieruchomości.

   Stosownie do treści art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących ugody administracyjnej (art. 114-122), nie stosuje się w przypadku postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości nie może zakończyć się zawarciem takiej ugody. Wobec powyższego postępowanie takie może się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości lub o odmowie wywłaszczenia nieruchomości albo w przypadku, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 K.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego.

   Jednocześnie należy zauważyć, iż wywłaszczenie nieruchomości jest wyjątkową formą pozyskiwania nieruchomości przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, której podstawowe przesłanki dopuszczalności stosowania określone są przez ustawodawcę w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która poręcza całkowitą ochronę prawa własności. Z treści art. 21 Konstytucji RP wynika bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

   Wywłaszczenie stanowi akt indywidualny, prowadzący do pozbawienia prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innych ustanowionych na nieruchomości praw rzeczowych. Z powołanego wyżej przepisu Konstytucji RP wynika, że do wywłaszczenia może dojść jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy na nieruchomości przewidziano realizację celu publicznego. Szczegółowe warunki dopuszczalności wywłaszczania nieruchomości uregulowane zostały w dziale III ˝wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości˝, rozdziale 4 ˝wywłaszczanie nieruchomości˝ powołanej już wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ustawie tej wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego może być dokonane, jeżeli cele publiczne, określone w art. 6 ustawy, nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej. Z powyższego zatem wynika, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości należy bezwzględnie poprzedzić rokowaniami z osobą, której przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Celem rokowań jest wynegocjowanie warunków nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej lub uzyskanie zgody na zamianę nieruchomości, która podlegać ma wywłaszczeniu na inną nieruchomość pochodzącą z gminnego zasobu nieruchomości, w przypadku gdy wywłaszczenie następuje na rzecz gminy. Zbędne jest oczywiście wszczynanie postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich postanowień będących przedmiotem rokowań. W takim przypadku nabycie praw do nieruchomości zakończone zostanie podpisaniem przez strony aktu notarialnego dotyczącego umowy sprzedaży nieruchomości.

   Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zatem, że przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym albo podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości przewidzianej do wywłaszczenia jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Stosownie bowiem do treści art. 115 ust. 2 ustawy, postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości może nastąpić po upływie dwumiesięcznego terminu przysługującego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) na rozważenie propozycji zbycia nieruchomości w drodze umowy. Wydaje się wiec, iż określony powyżej termin jest wystarczający do uzgodnienia przez strony wszystkich postanowień umowy, co zakończone zostanie podpisaniem umowy, która niewątpliwie ma w sobie cechy ugodowego zakończenia sprawy. W świetle obowiązującego prawa przeprowadzenie rokowań w sprawie nabycia nieruchomości, która została przeznaczona na realizację celu publicznego, jest możliwe tylko na tym etapie postępowania. Ponieważ na tym etapie ustawodawca zapewnił stronom pełną swobodę w zakresie prowadzenia negocjacji, to z tego względu w dalszym toku procesu wywłaszczenia uzgodnienia nie mogą już mieć miejsca. Za takim rozwiązaniem przemawiają ponadto określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, takie jak szybkość i sprawność przeprowadzenia postępowania.

   Stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zamiaru wywłaszczenia nieruchomości na rzecz gminy postępowanie administracyjne w tym zakresie jest inicjowane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, natomiast organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest starosta, który wykonuje to zadanie jako zlecone z zakresu administracji rządowej. Pozycja starosty jako organu reprezentującego Skarb Państwa jest więc całkowicie niezależna od gminy wnioskującej o wywłaszczenie, jak również od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który nie wyraził woli dobrowolnego zbycia nieruchomości lub zamiany na inną nieruchomość. Jednym z etapów postępowania wywłaszczeniowego jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Rozprawa jest obligatoryjnym elementem postępowania, dzięki któremu możliwe jest wszechstronne wyjaśnienie okoliczności występujących w tej sprawie. Jak z powyższego wynika, w postępowaniu wywłaszczeniowym nie ma zastosowania instytucja ugody administracyjnej, ponieważ prawo do ugodowego zakończenia sprawy ustawodawca zapewnił na etapie poprzedzającym to postępowanie. Przewidziana w art. 114 K.p.a. ugoda administracyjna jest sposobem załatwienia spornej kwestii między stronami postępowania administracyjnego i polega na złożeniu przez strony zgodnego oświadczenia woli, likwidującego ich sporne interesy w toku postępowania administracyjnego. Należy również zauważyć, że w świetle powołanego przepisu ugoda jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Sytuacja taka nie zachodzi w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wyłączenie stosowania przepisów o ugodzie administracyjnej ma charakter bezwzględny i uzasadnione jest szczególnym charakterem samego postępowania wywłaszczeniowego oraz jak najszybszego osiągnięcia rezultatu, do jakiego ono zmierza. Przyjęte rozwiązanie opiera się na założeniu, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości miał zapewnioną pełną możliwość ˝ugodowego˝ zbycia nieruchomości w toku prowadzonych obligatoryjnie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Kwestie sporne między stronami rozstrzyga w związku z tym wyłącznie decyzja organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe, czyli decyzja starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

   W świetle powyższego, ustosunkowując się do zapytania Pana Posła Jana Łącznego, uprzejmie informuję, że w moim odczuciu wyłączenie przepisów o ugodzie nie jest ˝zbyt daleko posuniętym rygoryzmem formalnym˝, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe wszczynane jest każdorazowo po przeprowadzeniu rokowań, w których strona miała zagwarantowane prawo dążenia do ugody. Wyrażam również nadzieję, że przedstawione powyżej wyjaśnienia w pełni wyeliminują pojawiające się na tym tle wątpliwości.

   Podsekretarz stanu

   Andrzej Bratkowski

   Warszawa, dnia 23 czerwca 2005 r.