Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 10308

w sprawie sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego

   Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 22 czerwca 2005 r. (sygn. SPS-0202-10308/05) dotyczącego interpelacji Posła na Sejm RP Pani Jolanty Szczypińskiej w sprawie sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, uprzejmie przedstawiam następujące wyjaśnienia.

   Zgodnie z konstytucyjną zasadą działalność samorządu terytorialnego podlega ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem. W tak wytyczonych ramach władczo wpływać na działalność korporacji samorządowych, obok regionalnych izb obrachunkowych, mogą jedynie wojewodowie oraz Prezes Rady Ministrów. Umiejscowieniu organów nadzoru w strukturach władzy publicznej towarzyszy odpowiednie przyporządkowanie instrumentów nadzoru. O ile wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe (jako organy terenowe) są uprawnieni do bieżącej oceny oraz ewentualnego wiążącego wpływania na działanie samorządu terytorialnego, to Prezesowi Rady Ministrów przypisane zostały najbardziej dotkliwe środki nadzoru o personalnym charakterze, których ewentualne zastosowanie nie pozostaje bez wpływu na byt organów gmin, powiatów lub samorządu województwa. Dokonywanie oceny działań samorządu terytorialnego jest więc immanentną cechą organów nadzoru.

   Zakres dozwolonej ingerencji w działalność samorządu terytorialnego, a zatem również katalog dopuszczalnych instrumentów nadzorczych, wytyczają obowiązujące przepisy prawa. Odpowiednie ramy systemowe w tym zakresie tworzą samorządowe ustawy ustrojowe [tj. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Oczywiste pozostaje, iż realizację funkcji nadzorczych warunkuje dostęp do informacji o podmiotach nadzorowanych. Generalnie, kompetencje nadzorcze wojewodów oraz regionalnych izb obrachunkowych obejmują aktywność uchwałodawczą kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego, a także - w zakresie określonym przez prawo - działalność wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) związaną z wydawaniem zarządzeń. Możliwość dokonywania oceny legalności działań korporacji samorządowych w tym zakresie gwarantuje istniejący po stronie samorządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub przewodniczących organu wykonawczego powiatu oraz samorządu województwa), obowiązek przekazywania takich aktów wojewodzie oraz regionalnej izbie obrachunkowej (vide: art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 81 o samorządzie województwa). Z drugiej strony możliwość inicjowania działań kontrolnych uzasadnia prawo organów nadzoru do żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Nie należy również zapominać, iż istotnym źródłem informacji na temat sytuacji w jednostkach samorządu terytorialnego pozostają m.in. członkowie danych wspólnot samorządowych wraz z ich legitymowanymi przedstawicielami oraz organizacje pozarządowe.

   Należy również podkreślić, iż z uwagi na pozycję ustrojową wojewodów, określoną m.in. przez ustawę zasadniczą oraz ustawy samorządowe, realizacja funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym jest jednym z podstawowych zadań realizowanych w codziennej praktyce przez przedstawicieli Rady Ministrów w województwach. Każdorazowa władcza ingerencja nadzorcza organu uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia prawa. Z kolei to, jaki środek nadzoru będzie zastosowany, zależy od charakteru tego naruszenia. Wojewodowie w celu wykonywania przyznanych prawem kompetencji w sposób bieżący monitorują sytuację w jednostkach samorządu terytorialnego, znajdujących się w terytorialnym zasięgu ich działania, jednak obowiązujące przepisy nie przewidują wymogu prowadzenia przez organy nadzoru rejestrów stwierdzonych naruszeń prawa.

   Jak zauważono wyżej, uprawnienia nadzorcze wojewody koncentrują się głównie wokół działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami samorządowych ustaw ustrojowych organy nadzoru dysponują uprawnieniem do wzruszania uchwał bądź zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewodowie mają również możliwość władczego interweniowania w przypadku bezczynności organów gmin, powiatów lub samorządu województw poprzez wydawanie zarządzeń zastępczych. Dotyczy to sytuacji, w których organy jednostek samorządu terytorialnego - pomimo obowiązku wynikającego z ustaw - nie podejmują stosownych rozstrzygnięć. Ponadto przedstawiciele Rady Ministrów w województwach biorą udział w procedurach związanych z odwoływaniem przez Prezesa Rady Ministrów organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (w trybie, odpowiednio: art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 84 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Należy przy tym zauważyć, iż jedynie w oparciu o art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wojewodowie mają możliwość kierowania wezwań do zaprzestania naruszeń prawa. Wezwanie skierowane do organu wykonawczego gminy jest warunkiem koniecznym wystąpienia przez wojewodę z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ze względu na powtarzające się naruszanie Konstytucji lub ustaw. W pozostałych przypadkach (tj. w odniesieniu do organów wykonawczych powiatu lub samorządu województwa) wezwanie kierowane jest do rady lub sejmiku. Jego treść jest jednak odmienna, albowiem wojewoda wzywa organ stanowiący do ˝zastosowania niezbędnych środków˝.

   W poniższej tabeli zawarte zostały dane (zebrane na podstawie informacji przekazanych przez wojewodów) dotyczące liczby wezwań kierowanych przez wojewodów do jednostek samorządu terytorialnego oraz ustanowionych zarządów komisarycznych w trakcie obecnej kadencji jednostek samorządu terytorialnego:

KADENCJA 2002-2006

Rodzaj korporacji samorządowej

Wezwania w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym

Wezwania w trybie art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym

Wezwania w trybie art. 84 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa

Ustanowienie zarządu komisarycznego

Gmina

14

-

-

1

Powiat

-

2

-

-

Samorząd Województwa

-

-

0

-

Związek międzygminny

-

-

-

1

   Trzeba jednak zauważyć, iż tryb ustanowienia zarządu komisarycznego jest odmienny od trybu odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Podstawową różnicę między tymi dwoma instrumentami nadzoru stanowią przesłanki uzasadniające ich zastosowanie. O ile odwołanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia powtarzające się naruszanie Konstytucji lub ustaw, to ustanowienie zarządu komisarycznego jest możliwe w przypadku nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy danej jednostki samorządu terytorialnego (vide:. art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 85 ustawy o samorządzie województwa).

   Odnosząc się natomiast do zawartego w interpelacji Pani Poseł J. Szczypińskiej pytania dotyczącego liczby wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, marszałków województw oskarżonych przez prokuratorów o przekroczenie swoich uprawnień i działanie na szkodę kierowanych jednostek samorządu terytorialnego oraz tymczasowo aresztowanych w związku z zarzucanymi im czynami, należy zauważyć, iż obowiązujące unormowania nie nakładają na organy nadzoru obowiązku gromadzenia tego typu informacji. Brak jest również przepisów, które w przedmiotowym zakresie nakładałyby na inne podmioty (np. prokuraturę lub sądy) obowiązek przekazywania tych informacji wojewodom. W związku z powyższym dane, którymi w przedmiotowym zakresie dysponują wojewodowie, trudno uznać za kompleksowe i wyczerpujące. Z reguły są one bowiem uzyskiwane z doniesień mediów, wystąpień obywateli etc. Informacje uzyskane przez MSWiA od przedstawicieli Rady Ministrów w województwach przedstawia poniższa tabela.

KADENCJA 2002-2006

Organ

Oskarżeni przez prokuratora

Aresztowani

 

o przekroczenie

uprawnień

i działanie na szkodę

jednostki samorządu

terytorialnego

 

w zw. z postawieniem

zarzutów o przekroczenie

uprawnień i działanie na

szkodę jednostki

samorządu terytorialnego

Wójt (burmistrz, prezydent miasta)

33

4

3

0

Starosta

1

1

1

1

Marszałek

0

0

0

0

Ogółem:

34

5

4

1

   Jednocześnie wydaje się, iż wśród centralnych organów administracji rządowej jako dysponującego potencjalną możliwością zgromadzenia informacji w żądanym przez Panią Poseł J. Szczypińską zakresie można wskazać Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Jerzy Mazurek

   Warszawa, dnia 20 lipca 2005 r.