Odpowiedź ministra pracy i polityki społecznej

na interpelację nr 1339

w sprawie uelastycznienia czasu pracy oraz wprowadzenia nowych form zatrudnienia jako elementu stymulującego powstawanie nowych miejsc pracy i poprawiających bezpieczeństwo ekonomiczne przedsiębiorstw

   W związku z interpelacją pana posła Bogdana Klicha w sprawie uelastycznienia czasu pracy oraz wprowadzenia nowych form zatrudnienia jako elementu stymulującego powstawanie nowych miejsc pracy i poprawiających bezpieczeństwo ekonomiczne przedsiębiorstw, przesłaną przy piśmie z dnia 17 maja br. znak: SPS-0202-1339/02, uprzejmie informuję, co następuje:

   Z pełnym przekonaniem podzielam stanowisko pana posła, iż jest niezbędne uruchomienie elastycznych i bardziej efektywnych narzędzi regulowania zatrudnienia umożliwiających kształtowanie jego poziomu i struktury odpowiednio do uwarunkowań i potrzeb gospodarczych oraz sytuacji na rynku pracy. Założenie to towarzyszy od początku procesowi reformowania prawa pracy i jego dostosowywania do warunków gospodarki wolnorynkowej. Przyznaję jednak, że dotychczasowy zakres i tempo zmian w tym zakresie nie są wystarczające.

   Można wskazać kilka przyczyn tego stanu rzeczy. Jedną z istotniejszych jest bariera społecznej akceptacji dla zmian w prawie pracy, które mogą prowadzić do ograniczenia jego funkcji ochronnej i obniżenia obowiązujących standardów w stosunkach pracy. Ilustracją trudności występujących w procesie reformowania prawa pracy są wielomiesięczne konsultacje rządowego projektu nowelizacji Kodeksu pracy, realizującego założenia programu ˝Przede wszystkim przedsiębiorczość˝, odbywające się na forum Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Nie ustalono, jak dotąd, akceptowanego przez wszystkich partnerów społecznych obszaru pożądanych zmian w prawie pracy. Wydaje się jednak, że uwarunkowania gospodarcze i sytuacja na rynku pracy będą sprzyjać zarówno przewartościowaniu występującej postawy negacji, jak i usunięciu obaw wobec zmian w prawie pracy, które wprawdzie doraźnie mogą być oceniane jako niekorzystne, ale w perspektywie stworzą możliwości rozwoju gospodarczego i ograniczenia bezrobocia. Pozwala to żywić nadzieję na skuteczność podejmowanych inicjatyw w kierunku lepszego powiązania prawa pracy z mechanizmami gospodarki rynkowej i sytuacją na rynku pracy w zakresie objętym rządowym projektem ustawy, nad którym pracuje Sejm, jak też zamierzonymi działaniami legislacyjnymi w dziedzinie reformowania prawa pracy.

   Odnosząc się do przedstawionego przez pana posła pakietu propozycji dotyczących uelastycznienia form świadczenia pracy i zwiększenia zatrudnienia, pragnę podkreślić, iż mieszczą się one w ogólnej koncepcji zmian w prawie pracy, które będą realizowane w najbliższym okresie.

   W szczególności pragnę poinformować, że zostały już podjęte działania zmierzające do uregulowania zasad funkcjonowania agencji pracy tymczasowej i statusu zatrudnionych przez agencje pracowników. Propozycje legislacyjne będą uwzględniać doświadczenia wynikające z funkcjonowania tych form zatrudnienia w kraju i za granicą, a także wymagane na obszarze Unii Europejskiej standardy.

   Natomiast zostały zrealizowane zamierzenia legislacyjne rządu mające na celu zwiększenie swobody zawierania umów o pracę na czas określony. W rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 335) jest przewidziana propozycja okresowego zawieszenia regulacji art. 251 Kodeksu pracy na czas do uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Akces do tej Wspólnoty wiąże się bowiem z obowiązkiem stosowania ochrony pracowników przed nadużywaniem umów na czas określony, przy czym prawo Unii Europejskiej dopuszcza możliwość wyboru formy stosowanych ograniczeń prawnych po stronie pracodawcy: limitowanie dopuszczalnej liczby umów o pracę na czas określony zawieranych między tymi samymi stronami, określenie przesłanek dopuszczalności zawarcia przez strony umowy o pracę na czas określony bądź określenie dopuszczalnego okresu pozostawania stron w stosunku pracy nawiązanym na podstawie umowy na czas określony, względnie łączne stosowanie wybranych form ograniczania zatrudnienia na czas określony. Czasowe zniesienie ograniczeń przy terminowym zatrudnianiu pracowników zapewni pracodawcom większą swobodę w polityce kadrowej, niezbędną w okresie osłabienia koniunktury gospodarczej i konieczności poszukiwania przez wielu przedsiębiorców środków wyjścia z sytuacji kryzysowej. W tym czasie będzie można wypracować najbardziej optymalną formułę modyfikacji obecnej regulacji art. 251 Kodeksu pracy w oparciu o standardy prawa Unii Europejskiej. Jeżeli jednak koncepcja zmiany regulacji art. 251 Kodeksu pracy zostanie odpowiednio wcześniej uzgodniona między partnerami społecznymi, będzie ona uwzględniona w ramach toczących się obecnie prac parlamentarnych nad rządowym przedłożeniem projektu nowelizacji Kodeksu pracy.

   Niezależnie od przedstawionych działań przewiduje się, że w czwartym kwartale bieżącego roku będzie realizowana kolejna inicjatywa ustawodawcza dotycząca nowelizacji Kodeksu pracy, której zasadniczym celem będzie dostosowanie jego przepisów do prawa Unii Europejskiej. Projektowana ustawa koncentrować się będzie m.in. na zmianie regulacji czasu pracy w kierunku jej znacznego uelastycznienia, przy wykorzystaniu zarówno rozwiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej, jak też z uwzględnieniem doświadczeń i potrzeb praktyki krajowej. Problematyka uelastycznienia czasu pracy znajduje także swój udział w rządowym projekcie ustawy nowelizującej Kodeks pracy, będącej przedmiotem prac parlamentarnych (druk nr 335). W ramach obu wspomnianych inicjatyw ustawodawczych zamierza się wprowadzić szereg rozwiązań, które będą służyć łatwiejszemu dostosowywaniu organizacji czasu pracy do potrzeb praktyki, a w szczególności: łączny tygodniowy czas pracy wynoszący wraz z godzinami nadliczbowymi przeciętnie 48 godzin w okresie rozliczeniowym, przedłużony do 4 miesięcy podstawowy okres rozliczeniowy czasu pracy oraz możliwość stosowania w szczególnych sytuacjach dłuższego okresu rozliczeniowego, rozszerzenie zakresu stosowania zadaniowego czasu pracy, możliwość szerszego niż dotąd stosowania systemu przerywanego czasu pracy, dopuszczalność wprowadzenia w drodze układu zbiorowego pracy przerwy w pracy nieprzekraczającej 5 godzin, wprowadzenie możliwości stosowania nowych systemów czasu pracy, tj. systemu pracy weekendowej, systemu pracy w skróconym tygodniu pracy, jak też indywidualnie uzgodnionego z pracownikiem rozkładu czasu pracy.

   Nie wykluczam, że w toku prowadzenia prac legislacyjnych związanych z przygotowaniem projektu nowelizacji Kodeksu pracy, planowanej w czwartym kwartale bieżącego roku, zaproponowane będą również dalsze zmiany w przepisach prawa pracy wskazane w interpelacji pana posła Bogdana Klicha.

   Pragnę poinformować, że w najbliższym czasie Komisja Reformy Prawa Pracy przedłoży ministrowi pracy założenia rekodyfikacji prawa pracy. Zakłada się, iż będą w nich przewidziane także rozwiązania usuwające nieuzasadnione w aktualnych warunkach społecznych i gospodarczych ograniczenia prawne w stosunkach pracy oraz włączające w obszar regulacji kodeksowej inne formy zatrudnienia, jak też propozycje zmian w prawie pracy sprzyjające przeciwdziałaniu zjawisku bezrobocia.

   Odnosząc się do innych propozycji zmian w prawie pracy, wskazanych w interpelacji pana posła Bogdana Klicha, które mogłyby wpłynąć na sprawniejsze rozwiązywanie problemów zatrudnienia i zwiększenie szans aktywizacji zawodowej bezrobotnych, pragnę wyjaśnić, co następuje:

   W obecnej sytuacji prawnej formuła aktywizacji zawodowej w formie stażu u pracodawcy odnosi się jedynie do bezrobotnych absolwentów. Staż odbywa się na podstawie umowy zawartej między powiatowym urzędem pracy a pracodawcą, który wyraził zgodę na jego odbycie przez absolwenta, według programu określonego w umowie i przez okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Nadzór nad odbywaniem stażu sprawuje powiatowy urząd pracy. Absolwentowi w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. W moim przekonaniu nie ma możliwości delegowania przez urzędy pracy osób bezrobotnych do zatrudnienia u pracodawców na innych zasadach, np. w oparciu o przymus prawny powodujący, że bezrobotny musiałby się poddać woli delegującego na staż, a pracodawca byłby obowiązany przyjąć bezrobotnego na staż.

   Problem bezpośredniej współzależności między skracaniem czasu pracy a zdolnością gospodarki do tworzenia nowych miejsc pracy jest dyskusyjny. Przy okazji prac nad ustawą z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (DzU nr 28, poz. 301), docelowo skracającą obowiązującą w Polsce ustawową normę czasu pracy do przeciętnie 40 godzin w tygodniu, w ekspertyzach dokonanych na potrzeby tej operacji przeważały zwłaszcza obawy co do wpływu takiej regulacji na poziom PKB. Ze względu na to, iż 40-godzinna norma czasu ma obowiązywać od 2003 r. nie można jeszcze oszacować bezpośrednich i pośrednich efektów ekonomicznych jej wprowadzenia ani też wpływu na rynek pracy. Także doświadczenia innych państw nie dostarczają jednoznacznego potwierdzenia pozytywnego i trwałego wpływu skracania czasu pracy na rynek pracy. Dowodzi tego przykład Francji. Skrócony czas pracy został tam wprowadzony w dwóch etapach, w okresie wzrostu koniunktury gospodarczej nie towarzyszyło mu ustawowe zagwarantowanie pracownikom nieobniżonego wynagrodzenia, a państwo w znacznym stopniu subsydiowało tę operację. Dane statystyczne wskazują jedynie na obniżanie się natężenia bezrobocia we Francji począwszy od 1998 r., a więc jeszcze przed wprowadzeniem skróconego czasu pracy. Stopa bezrobocia w latach 1991-2001 kształtowała się następująco (przeciętna w roku): 1991 - 9,5%, 1992 - 10,4%, 1993 - 11,7%, 1994 - 12,3%, 1995 - 11,7%, 1996 - 12,4%, 1997 - 12,4%, 1998 - 11,7%, 1999 - 11,0%, 2000 - 9,%, 2001 - 8,8% (wg stanu na koniec września 2001 r.). Jednocześnie, jak wynika z uzyskanych informacji, pracodawcy francuscy są pełni obaw co do dalszych skutków obowiązywania skróconego czasu pracy. Ich zdaniem następstwem skrócenia czasu pracy będzie powiększenie obciążeń socjalnych ponoszonych przez przedsiębiorców i obniżenie ich konkurencyjności na rynku europejskim i pozaeuropejskim, które mogą skutkować doprowadzeniem wielu z nich do upadku. Tak więc koncepcja stymulowania tworzenia nowych miejsc pracy przez skracanie czasu pracy może spowodować, po chwilowym zmniejszeniu bezrobocia, ponowny jego wzrost wynikły z niemożności sprostania dalszym konsekwencjom takiej operacji, szczególnie przez właścicieli małych firm.

   W sytuacji społeczno-gospodarczej Polski dalsze odgórne skracanie czasu pracy nie wydaje się możliwe, zwłaszcza gdyby miała się z tym wiązać ustawowa gwarancja nieobniżania wynagrodzeń. Przerzucenie kosztów tej operacji na pracodawców, zwłaszcza prowadzących małe firmy, nieuchronnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji ekonomicznej wielu z nich. Polskie prawo pracy nie stawia natomiast przeszkód w skracaniu czasu pracy na szczeblu przedsiębiorców. Jest to bardziej racjonalna droga, gdyż decyzje przedsiębiorców są uzależnione od ich kondycji ekonomicznej i podejmowane z uwzględnieniem wymagań zachowania konkurencyjności.

   Jeśli chodzi o perspektywy rozwoju systemu pracy w domu, wyrażam pogląd, że istniejące obecnie regulacje dotyczące pracy w systemie nakładczym nie są wystarczające ani też nie odpowiadają w pełni potrzebom i oczekiwaniom. Nowa regulacja w tym zakresie powinna uwzględniać bardziej zróżnicowane przesłanki i warunki wykonywania pracy w domu, decydujące o zakresie obowiązków i uprawnień związanych ze świadczeniem takiej pracy. Prace nad taką regulacją będą prowadzone w ramach rekodyfikacji prawa pracy. Ponadto w zmieniających się warunkach społecznych i gospodarczych będzie się rozszerzać zakres korzystania z telepracy oraz różnych innych zadaniowych form świadczenia pracy nie tylko w ramach tradycyjnego stosunku pracy, ale również w ramach niepracowniczych form zatrudnienia oraz w ramach tzw. samozatrudnienia.

   Pragnę podkreślić, iż kształtowaniu się w praktyce nowych form zatrudnienia będą towarzyszyć prace nad określeniem prawnych podstaw i warunków ich stosowania. Ten proces będzie długotrwały, gdyż wiąże się z koniecznością przewartościowania poglądów na dotychczasową rolę pracowniczego stosunku pracy oraz usankcjonowania mniej korzystnych rozwiązań prawnych w ramach zatrudnienia niepracowniczego, z gwarancją zachowania tylko niektórych standardów przynależnych stosunkom pracy.

   Minister

   Jerzy Hausner

   Warszawa, dnia 5 czerwca 2002 r.